领导批示的传阅逻辑与技巧

现在，有关中央领导对各种问题的批示，已经成为媒体日常报道的一部分。

领导在什么情况下会作批示？批示又是怎么落实的？小编摘编一篇文章进行分析。

 

 

“领导批示”：微妙技巧与传阅逻辑

 

 

核心提示：

各级官员的批示及其批示在处理各种问题上的“决定性作用”，已然是中国政治的一部分。

签署一个“阅”字，基本就是表明自己知晓了；而批示指定某部门负责，则关切程度有所提高；如果指名要“某某同志”等分管领导办理，重视程度就已颇为严重。

 

 

 

在很多时候，“领导批示”往往是解决底层问题最直接的手段，因此批示也充满了神秘感。 （CFP/图）

 

现在，有关中央领导对各种问题的批示，已经成为媒体日常报道的一部分。这些被报道的批示所关注的大多是诸如救灾、春运、煤矿事故等重大问题，而在处理上述问题中，领导批示，也必然会被提及，并作为应对之策的指导原则。

 

文化部2010年3月的一份文件说，2009年，中央领导同志批示持续大幅度增长。全年共收到中央领导批示655件，此前的2008年是399件，2007年是378件。

 

事实上，更多的批示来自省部直至市县官员。这些批示在处理各种问题上的“决定性作用”，已然是中国政治的一部分。批示和文件一起，成为从中央到乡镇各级党政系统之间政治运行的重要手段。

 

这些批示，有的只是一个简单的“阅”字或者干脆是画一个圈，然后消失在各级党政机关的档案室里，有些是“请×××同志会签”而转往其他部门。一些批示需要承办部门派专人前来阅读，并不得带出“保密室”；另有一些，则被工整誊抄，在“一定范围内”传达；有的更进入各级宣传机构视野，成为“重要批示”，全系统乃至全党、全国都要学习。文件与批示，是中国政府这架行政机器最重要的日常吞吐。

 

根据2001年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》的规定，中国法定的公文有令、决定、公告、请示、批复、函等9种。并没有“批示件”的规定。

 

不过国务院机关事务管理局主办的杂志《秘书工作》上刊登的一篇四川省委办公厅工作人员撰写的文章中写道：“领导批示是领导部署工作、安排任务、下达指示的重要载体，是领导意志的集中体现，它同领导的讲话一样具有较强的政治思想性和业务指导性。”

 

那么，批示究竟为什么重要？各级不同身份的官员批示时有何惯例？不同用词之间有什么微妙之处？批示又会被如何传阅下达？

 

批示为什么重要

 

大多数公务员和机关的日常工作，都难以量化衡量。领导批示的次数，详略，也是衡量其工作进展重要指标

 

“批示件”大致可分为两类，一类是在日常的“请示”、“汇报”等需要领导作出正式回复的文件上的批示，另一类则是在“传阅”性质的“工作简报”，“内参”，“通报”等各种信息上做出的批示。前者是主管官员定夺问题的权力体现形式；后者则是表明上级官员对他认为的下级汇报的某个重要事情的态度。

 

“我的工作就是努力写稿，写大稿，如果上级领导能在上面批示，我这一年的考核就基本评优了。”接受南方周末采访的某地级市公务员小曹说，他现在整天琢磨的，就是如何给自己的稿子“起标题”。

 

小曹需要负责撰写本部门“工作简报”的部分内容。他说，上级部门能收到的工作简报，每月都数以百计。“领导看简报，就跟我们看报纸一样，也是大体浏览，看标题，看到感兴趣的标题多读一点；其他的，匆匆掠过”。

 

“各地的日常工作都差不多，关键还是看起标题，吸引‘读者’眼球。能引起上级领导的重视，就可能被作为上一级部门的工作成绩，进入上级的‘工作简报’。然后层层递进，最终摆上省部领导的办公桌。”小曹说。

 

除了公安、城管、民政这类社会管理部门，财政税务之类的政府运转命脉部门，多数公务员和机关的日常工作，都难以量化衡量。领导批示的次数、详略，也是衡量其工作进展的重要指标。

 

“审计部门就最看重领导批示。因为审来审去，很多问题，他们只能是发情况汇报给领导看。领导批示，就是他们的成绩。”小曹解释说，“2008年，我隔壁办公室的同事写了一份下属单位的安全工作经验，这个经验很快就被逐级上报。部里、国务院领导都分别批示调研推广。部里迅速组织工作组，来我们这集中调研。收到中央领导批示的那天，我们领导高兴得在办公室里直转悠，很快就树成了新的系统内典型，同事今年也提拔了。”

 

根据2001年颁布的《国家机关公文处理办法》，各级政府机关不得越级报送公文。这为赢取“批示”制造了难题。不过党报系统的各种内参，成了另外一个重要途径，尤其是大名鼎鼎的《国内动态清样》，正是此类“越级”上报的重要渠道。

 

 

 

中部某县的政府网站就评论说：“新华社《国内动态清样》……系中央领导签阅的内参，是中央了解国情、科学决策的重要参考，我老秘网县××经验的刊发，在我老秘网县××工作史上具有里程碑意义。”

 

模糊的批示，微妙的理解

 

对于“拟同意”这种批示，办公室主任往往会和领导秘书密切沟通：是已经满意，仅表谦虚?还是确实另有所想但不便表态?

 

在办公自动化以前，中国传统的公文格式中，下级向上级递交的文件与上级向下级传达的文件，在发文机关标题部分就有显著不同。上报公文的机关标题部分上方要明显多出一块留白——这就是约定俗成的“批示域”。尽管《国家行政机关公文格式》中并没有明确此项区别的作用何在，但确实对此作出了明确规定。

 

目前能看到的1950年代至1960年代的领导人批示件原件，内容较长的批示都写在这一块“批示域”中。但最晚到1990年代中期，随着对公文管理的进一步规范化，随着公文下发的，多有“传阅单”等流程控制页，上面会写明须传阅的领导名字，领导看后如无特殊意见，仅需在自己的名字上画圈——谓之圈阅。同时还附有“批示单”，为每位领导留下批示栏，便于领导指示。

 

 

毛泽东、刘少奇等领导人圈阅

 

于是，早期文件上各级领导在页眉页脚、字里行间分别批示，一份文件面目全非的情形便很少再现。而且对于每位拿到文件的官员来说，这也更便于他们清晰地知道其他领导的意图。

 

比如，一份在市委常委范围内传阅的有关法制的文件，非分管的常委们一般仅圈阅，而政法委书记则多会在批示栏类留下一些文字。而一旦党委书记点名某机关须关注此事，则各相关分管常委一般都须在批示栏内表态。

 

更进一步的是，据熟知批示内情的机关官员说，对于比如省委书记、市委书记这样的班子内的“一把手”来说，当他认为得对某份文件表态时，其态度的严厉程度，直接与其在批示上所写的对象有关。比如仅仅签署一个“阅”字，基本就是表明自己知晓了；而批示中指定某部门负责，则关切程度有所提高；如果直接指名要“某某同志”等分管领导关注办理，那么重视程度就已经颇为严重。被指名的分管官员在阅后一定会“进一步批示”，并要求下属高度重视。

 

对于各级秘书而言，最重要的就是通过此类细微差别，领会批示件的真实意图。比如，在一份“请示”上，批示“同意”和“拟同意”之间的差别巨大——“拟同意”是近10来年才开始流行，并逐步取代“基本同意”的“流行”批语，最常见于各类政府开销报价请示，公务员晋升录用等敏感话题。

 

对于“拟同意”这种批示，负责文件传达和落实的办公室主任，往往会和领导秘书密切沟通：是对此文件请示内容已经满意，仅仅表示谦虚？还是确实另有所想但不便表态？或者对事情敏感性有所警惕，以“拟”字表达自己谨慎的态度？

 

另外诸如“请酌情办理”，“按规定办理”，“根据某会议决定，同意办理”等批语，亦是下属要谨慎考虑的问题。“酌情办理”，是可办理可不办理还是一定要办理？“按规定办理”，那么如果该事按规定无法办理呢，如果下属理解为领导是同意了，贸然给办理了，是否会被追究责任？而“根据某会议决定，同意办理”，有时也可能是表明了官员是按照集体决定办事，而个人未必完全同意，办公室主任或许要翻翻会议记录，看这一官员当时的具体表态是什么。

 

所有这些细微差异所带来的批示执行上的区别，都在批示文件本身所显示的内容之外。

各司其职，逐级保密

 

对于批示，下一级单位的领导官员，可能看到其直管领导的笔迹。再往下传达，就需要“抄清”

 

中国并没有对“领导批示件”的办理和管理进行过统一规定，除了2002年和2004年国办发文要求加强对国务院领导批示件的管理和办理之外，地方各级领导的批示件都是各自定规。而上述两个国务院文件——《国务院办公厅关于做好国务院领导同志批示件管理工作的通知》和《国务院办公厅关于办理国务院领导同志批示件有关事项的通知》——并未公开。

 

不过纵览各地的批示件办理规定和流程，突出对领导权威的重视，对批示进行逐级保密，则一直是工作的重心。一般情况下，一份文件上的批示，只有在该文件传阅范围内的“班子成员”才能看到。而且，只能由文秘部门按照根据惯例制定的传阅顺序看。

 

本报记者获得的材料展示了这一传阅程序，2007年春节期间，东部某副省级城市发生一起火灾，造成3人死亡。省长在公安工作简报中看到火灾的情况汇报以后批示：“A同志：正值春节前夕，火情要特别注意，尤其是外来人员较集中区更要加强教育、检查、宣传和及时救护。”

 

A同志为该省公安厅常务副厅长。程序上，这个批示属于上级领导对直属机关相关负责人的直接批示，理论上只限于负责人本人“参阅”。不过，因为这份情况汇报属于“传阅件”，该省政法委书记、公安厅厅长也在传阅范围之内。看到省长的批示，他也表态批示：“全省各级公安机关要认真贯彻落实××省长的重要批示精神，切实做好预防重大火灾事故的工作。”

 

于是，在文件本身完成传阅之后，又下发到被省长点名的公安厅常务副厅长A处。这是批示的第一次“传达”，A看后批示，“请C、D同志阅。办公室将×省长批示传各市、县公安机关领导……”C同志为分管消防的副厅长，而D同志则是该省消防总队总队长。

 

最终，D同志作出批示“将×省长、省政法委书记，公安厅长、A副厅长批示转告某支队并抄清上（内部）网，全省消防部队要认真贯彻×省长指示”。正因为这一批示，这份抄清件得以下发流传。

 

但是，除了传阅的文件和直接指示到个人的文件以外，一般的“批示传达”在很多地方并不会有领导笔迹的复印件。比如南方某省会城市就规定：“市领导批给市直有关单位或单位负责同志的批示件，原则上只供该单位的负责同志，以及由其本人指定的承办人员阅看和办理，传阅范围要从严控制。”

 

也就是说，再往下传达，就必须“抄清”。除特别要求外，一般会隐去具体领导姓名，仅用“省领导批示”，“市主要领导批示”等方式传达。在扩大传达时，省级官员的批示由下级的市人民政府办公厅提供“批示抄清”件；而市领导同志的批示由各县、区人民政府办公室和市直部门办公室提供“批示抄清”件。而各级政府官员亲笔批示的原件，最终都会回到各级机关的文秘部门，分卷存档。“各下级机关、部门，不得擅自复印和留存批示件副本”。

 

来源：决策杂志、南方周末等

5 \3 n3 a1 h. y 5 X) t* f; X4 Q & L0 c( l6 o4 y4 ]; s6 s2 K+ r i) _ - ^8 `4 D4 }) j% K; \% w R0 ?* b9 } " y T2 p9 C7 K+ f+ }; l8 @, v9 _ ( a" t& {9 z1 I* m/ d5 r 3 j4 N0 o% G+ J , p2 D/ E! M k/ u7 o 5 l d6 V) L) M. Y m8 ?4 t+ ?* L0 C 1 p, R1 u: N, n2 O 0 T0 p& y1 d) V% h }% n / Q; ]* n J6 m$ b" Y 2 P0 y. A1 F6 t# b, W+ n , J! C2 {& \2 V) f , N3 T2 Z! X* `! w" p# S" |, f " F0 t) P' u) A `; L $ w- H* R& e j& a ? + d5 k, [: a6 m. p * s* S2 w U8 b' s ) m6 l {$ W ^- ? F9 r 6 x- ~, U( `. _$ L/ \ : `$ h& N4 o4 `/ u5 Y / d O/ \7 N k/ e- X& F ( a1 w* {# J, @+ t( s7 b $ Q/ j- h0 i5 Z+ k5 M * W6 {! D9 u0 Y9 B # L; B# s9 W" ]' R6 K ! f; z4 ~5 Y+ f % a% V" d) Z4 ? n6 d5 ^; f, | 2 d$ n$ |* ~1 N' } h- ~ 8 t& S8 d7 y/ D' ? ( s4 |) L/ w4 l" N 8 j; L8 v$ {" h0 N& |* g' M% d 4 ]) Y7 n5 \+ }! w$ u& A 5 M* B8 M. t7 p) r5 c5 Y+ ]3 w : k- T% s3 j2 K/ \ 7 G) q5 M& J5 c8 K0 n( }3 @- i * b, f6 Z) V: k8 m 2 p/ H3 E- x! I 3 Z* o5 Z7 |/ T1 Q + N6 ~& X! ?- _/ u+ Z 4 J- f( V- I( I t- g* Z2 }2 u - Y$ a. V. |/ m; e2 b$ @. { ( L8 I' Y w/ G ( Y2 K: p7 C$ U7 o9 G* v: [ 2 T. ^$ N, C+ |! o* p) M4 G 1 V( b6 v+ i! U+ ^: D& L r L. A # C H8 M- l9 h( z+ x 6 v2 @$ {( a3 } S# t - p) U& j; R9 @2 O5 O- |( k 1 G+ s& ^+ |- y* w1 F a/ t: t, _) u% e, z! H2 y - r' F8 z5 R) ]0 J5 z/ W/ z 1 [( B# W2 r/ i% J" K1 d 4 V9 C ^8 r/ b- s9 h6 w; d - w( [: G+ y9 ^4 g8 K* Y 7 G+ h, A' d( P" D( v) `* w) n, c( T ! u; r6 O, f% R& d- C% C ! ^# R7 l1 t- d" q: O / q. }3 O E& s& I2 M & w' B& x. B( u. Y ; H; \! e: _) L8 h8 `% A 3 e0 u0 G S) `$ z/ N3 V / j% E, L) g z, x8 E8 V; A& |; ]& _ : q% P7 J r" c: H& _; {7 Q + J* x* P9 R6 X/ O2 n4 Y5 ]" S : n- A/ [. s0 q6 K5 ?; ^ ( S2 s9 D5 B5 E/ y5 w( x# S1 x # L& L* l* B0 N: k , B$ V! r, S; A& A . D: C$ U' C+ [) w0 Z! a8 ` S 7 W$ @. W( A' V # y! }1 S6 O H* ~8 \, P8 E" w 5 L8 }; G4 w- w$ u1 l 0 g* Q, M2 `; l2 T* C / |, Y# m" ?1 Q% }* h * w9 K \& F0 p% T6 N+ D 4 D- C- X3 ^' A) v! n) A* K + `& t; x4 C* H. A2 { . ]; _3 p" E* F# D) B 9 Z' C1 x7 U5 E" R ( w% ^5 k: l( z& ]& C ! E* {$ }( @9 X t9 X; Y6 Y/ P! D ; ?( l( N) N8 o# C7 i8 s5 q# z & m1 V) u: e3 x2 d 6 I$ o' Z2 [1 r/ [ X: M" c* `$ m7 u; M* W# [" d# F % K% ^7 `3 I9 _6 B 3 N9 c) T! X3 |+ [' k# O8 H) E$ A5 } $ J- ]. K' P# `. l , p4 a* E Q4 O4 I: k/ w4 ^' r " a9 V3 l _7 i- {/ y' k , x3 |; }4 C7 d; O3 d4 o # d9 N0 P8 P0 K # H2 e3 r# g9 a0 r 2 k2 b- x0 g2 q. }; M! w % Z# v* S3 F! T; N4 V0 e ) X6 z! o, }. v+ |8 R Z: | ; t$ i9 X' Y5 |2 L0 G1 \ l 5 R6 _' \1 i. x # A& c. \8 ^6 F2 T/ J1 ~; |) ] : y- `4 l2 m$ V' b1 K" t 6 ?7 Y2 p8 s1 h( O 2 S, A; [5 s1 K( D/ h3 O- } ( g1 T9 T& f' r- T 2 J8 r& e5 `8 _/ o; L2 ?( R0 E / d- _' ]+ o' Y ?/ r; Y/ v, E 1 I D3 u1 r( v' j9 C; X 9 [# k& H; T O% f: q1 d( F, L ! n: M$ I) e9 a: Q* c9 e' |/ f" M + {* p* q1 c2 H- O 3 u& b0 `9 D' } V Y; `/ X, Y! O8 M* ]+ P+ F! a2 f