浅谈发文字号规范化

    《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）第九条规定，公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。发文字号是公文格式中不可缺少的组成部分，正确使用发文字号也是规范公文写作的一个方面。
     一、发文字号的作用
( `/ u; X# ^6 w+ m' B     编制发文字号的根本目的是便于公文规范化管理。确定发文字号是机关发文办理过程中必经程序之一。规范发文字号，不仅在公文处理和公文管理工作中有重要意义，也为公文归档后的查找利用提供了准确依据。
     1. 发文登记、统计作用。发文办理主要程序之一“登记”就是对复核后的公文，确定发文字号、分送范围和印制份数并详细记载。发文字号是发文单位对要发出公文进行登记的重要项目，它固定了公文在形成中的次序和位置，维护了公文形成的系统性和完整性。通过发文字号的序号，可方便地统计发文的数量。
7 L* j+ K- j/ C0 ^5 d& V4 v+ A: B' P     2. 收文登记、提示作用。收文单位根据来文的发文字号的机关代字进行分类登记、传阅、分办、批办等。一见到发文字号就知道它是什么机关发出的第几号的公文，一目了然，这对公文的阅读和办理有提示作用。
     3. 公文引用和查询作用。引用公文时先引标题，后引发文字号，第二次引用同一公文时，可用发文字号代替。用发文字号可方便地告知、查询公文。
% f" l( Z- Q, v# P/ X# R     4. 公文归档和利用作用。依据发文字号的机关代字、年份进行分类，既便于立卷、归档，防止公文混乱和丢失，也便于保管和利用。特别是以件为单位整理档案，这一作用更加凸显出来。
1 e7 Z  s) p1 ]     5. 方便对公文进行计算机管理。可用发文字号对公文管理系统进行检索，快速地查出重复来文。能利用计算机对发文进行分类，自动产生发文字号的流水号，避免发文字号重号、漏号。同时便于查找利用，提高效率。
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/ s. F4 H. X/ o7 V* g" S4 r' @3 q    二、发文字号的三要素
     《条例》规定，发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。习惯上称“机关代字”、“年份”、“ 发文顺序号”为发文字号的三要素。发文字号三要素的排列次序是机关代字在前, 年份随后, 发文顺序号居尾。如“闽政办〔2013〕7号”，其中“闽政办”为福建省人民政府办公厅的机关代字，“〔2013〕”表示成文的年份为2013年，“7号”为该年份“闽政办”的发文顺序号。
! L% i5 [' X* ~! d1 J0 `     1. 发文机关代字
     机关代字要选用能够反映本区域、本机关等本质属性的文字作为代字，如福建省人民政府，选“闽政”作为机关代字。同一单位、同一类公文的机关代字应当统一，如何确定机关代字，虽没有统一规定，但必须注意与名称相近的其他机关相区别，一般为2～6个字。
     由于《条例》和《格式》都没有对机关代字作出具体规定，实际操作中往往各行其是，有的只有一个层次机关代字，有的包含发文机关主办公文的部门的第二个层次代字，有的机关代字还带有“发”、“文”、“字”、“函”、“复”等。对这些有争议的问题，后面专门探讨。
     2. 年份
/ S4 P7 H. }8 d  o% F( t     《党政机关公文格式》国家标准（以下简称《格式》）明确规定，年份、发文顺序号用阿拉伯数字标注；年份应标全称，用六角括号“〔〕”括入。
     年份是指公文成文所在的年度。年份数字要写全，不能简化。例如，2013年不要写成“13”。年份要用六角括号“〔〕”括起来，不能用方括号“[ ]”，也不能用圆括号“（ ）”和方头括号“【】”。注意，六角括号不是数学中使用的中括号（即方括号），二者形状不同，一个倾斜，一个方直，区别比较明显。
' D; w. a6 l/ m) _! W" B' ^' ^/ e     其实，国家标准规定使用六角括号“〔〕”，是有理据的。在引用公文时，公文标题后的发文字号要用圆括号“（）”括起，如果发文字号中的年份用中括号括起，就违反了低级符号中不得包含高级符号的原则。
7 @1 E2 s* z& n     3. 发文顺序号
% |9 n& f8 p- Z8 n* C& N     《格式》已详细规定，发文顺序号不加“第”字，不编虚位（即1不编为01），在阿拉伯数字后加“号”字。
     发文顺序号应统一用阿拉伯数字进行标注，从1起编制流水号。早期曾有惯例，发文字号中有“字”必有“第”与之搭配，如“福政字〔1993〕第5号”。后来国家标准将其统一为不加“第”字（不管有无加“字”）。
8 N) g) @$ Z; I6 m0 W3 s     此外，命令（令）格式、纪要格式等公文的特定格式有不一样的发文字号。有特定格式的“令”的发文字号一般只需标明发文顺序号（格式为“第+发文顺序号+号”），如国务院令“第638号”。“令”的发文顺序号一般不按年度编排，政府换届时也不从头编号。据笔者考证，从1988年6月3日编为第1号开始的国务院令，一直编到现在“第644号”，政府换届时也不从头编号。
     纪要包括常务会议纪要、办公会议纪要、专题会议纪要等，因有特定格式，其发文字号一般只需标明年份和发文顺序号。政府常务会议纪要一般只需标明发文顺序号（格式为“第+发文顺序号+次”），如省政府常务会议纪要“第7次”，发文顺序号一般不按年度编排，换届时从1开始从头编号，换年份时连续编号。
     三、发文字号不规范现象分析
6 O( z7 A2 }# \     1. 机关代字混乱。有的机关代字被拆开，如“福政〔2013〕综1号”，规范的写法应是“福政综〔2013〕1号”。有的机关代字过于简单，单独看发文字号，很难判断出是哪个机关的公文，起不到提示的作用。如某镇党委的发文字号中机关代字仅用“镇委”二字，若引用“镇委〔2013〕1号”，很难看出是哪个镇的文件。机关代字不当，甚至会造成与其他机关的发文机关代字混同。如在网上查询“海办发〔2013〕12号”，既可看到“国家海洋局办公室关于印发《2013年海域管理工作要点》的通知（海办发〔2013〕12号）”，又可查到“海安县委办公室、县政府办公室《关于印发2013年县党政领导信访接待日及县镇部门领导下访制度实施意见的通知》（海办发〔2013〕12号）”。
     不仅如此，各地党政机关对同类机关代字的选取也不统一。比如同是人民政府的发文，既有“福政〔2013〕1号”，也有“滨府〔2013〕1号”，“政”和“府”的选取不统一。
! i! `$ q! ]* }( g4 g2 i6 t2 n: m     2.年份不规范。比如，“福土办〔13〕22号”、“ 福住办［2013］33号”，前者错在年份不全，后者错用括号，错在年份应用“〔〕”括起，而非“［］”。规范的写法应分别是“福土办〔2013〕22号”、“福住办〔2013〕33号”。
     3. 顺序号不规范。有些公文的发文顺序号，把本应写阿拉伯数字的，误用为汉字数码，如“福文财〔2013〕一号”，规范的写法应是“福文财〔2013〕1号”。有的在序号前加“第”字，如“福文财〔2013〕第8号”，规范的写法应是“福文财〔2013〕8号”。还有的在序号前冠以“0”或“00”等，如“福人档〔2013〕007号”，规范的写法应是“福人档〔2013〕7号”。
: n1 h6 _7 z/ z) w/ T0 P7 k     值得注意的是，不要把发文字号（俗称“文号”）与“份号”搞混。份号是将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序号。涉密公文应当标注份号。标注份号一般用6位3号阿拉伯数字，份号要编虚位，如“000123”。 发文机关根据份号可掌握每一份公文的去向。当公文需要收回或销毁时，就可对照份号掌握其是否遗漏或丢失。因此，发文机关在发文、收文机关在收文时，都要登记份号。
     4. 要素颠倒。《条例》对发文字号的规定，实质上明确了机关代字、年份、发文顺序号三要素的排列次序。但个别单位在使用发文字号时，并没有按次序排列，造成前后颠倒的不规范现象。如“[2013]福运司字第25号”、“〔2013〕福科改67号”，规范的写法应分别是“福运司〔2013〕25号”、“福科改〔2013〕67号”。
     这里要说明的是，军用公文原规定发文字号由发文年度、发文机关代字和发文顺序号组成，如“〔2005〕后字第2号”，发文年度在前，其发文机关代字要用“××字”表述，并配有“第”字。这个规定可能会影响到一些企事业军转干部的认识。不过，2006年1月1日起在全军施行的《中国人民解放军机关公文处理条例》新规定“文种标识的公文发文字号标明发文机关代字、年份、序号”，与党政机关公文的规定一致。
     5. 联合行文一文多号。几个平行机关为某一有关事项联合行文，将所有联合单位的发文字号并列。这样既不便于引用，又不便于收文登记。《条例》规定，“联合行文时，使用主办机关的发文字号。”即只编写一个主办或牵头机关的发文字号。
( D' Q4 }& t4 \  M0 O     6. 发文字号党政不分。有的公文的发文字号，看不出是行政发文还是党委发文，这不利于区分哪是行政的文件，哪是党组织的文件，起不到真正代称的作用。规范的做法是党组织发文应在机关代字后面加上“委”或“党字”。
2 ]# c9 R/ t" R/ d2 e7 g$ E     7. 发文字号中的年份与成文日期不一致。如某机关的一件公文，发文字号中的年份是“2013”，而成文日期是“2012年12月31日”。这种情况是公文签发在上年底，而编发文字号在第二年初。发文字号年份应以成文日期的年度为准。
     
     四、发文机关代字编制方法
0 N4 i3 n/ \7 l, D- o$ Y# t+ z' x     科学正确地编制公文的发文字号，关键在于如何确定机关代字。机关代字是发文机关所发公文类别的代字，并不是发文机关的简称。
     1. 机关代字应选用本机关所属行政区划名称的代字，以便区分不同行政区划同类性质机关的代字。如福建省的福清市、福安市、福鼎市分别选用“融”、“安”、“鼎”字，这样“融政”、“安政”、“鼎政”分别为福清市、福安市、福鼎市人民政府的机关代字。
1 l4 S& y" j0 S4 I6 w8 X     建议各地机关的代字加上省级行政区的简称，其好处一是避免与其他地区机关代字重复雷同，二是一眼就能看出是哪个省的文件。如福建省、江苏省都有鼓楼区人民政府，雷同用“鼓政”作为机关代字，若分别改为“闽鼓政”、“苏鼓政”应更合适。
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% n& x: C4 U1 E7 b# T' C. m     公文处理工作的科学化、制度化、规范化，需要从每一个细小环节做起，包括规范公文的发文字号。要认真学习《条例》、《格式》，建立和完善公文处理的有关规章制度，不断提高机关、企事业单位的公文质量。（作者：福建省政府办公厅苏武荣）